CONTRATOS «PUENTE»: ¿QUÉ PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN PODEMOS APLICAR?

Que la planificación en la gestión pública es importante lo sabemos todos, y que en contratación pública es además obligatoria, también; así lo indica el artículo 28 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público cuando establece que las entidades del sector público programarán la actividad de contratación pública, que desarrollarán en un ejercicio presupuestario o períodos plurianuales, y darán a conocer su plan de contratación anticipadamente mediante un anuncio de información previa previsto en el artículo 134 que al menos recoja aquellos contratos que quedarán sujetos a una regulación armonizada.

Pero una cosa es la teoría y otra el día a día de la gestión municipal. Porque, no nos engañemos, para planificar necesitamos tiempo y el tiempo, en contratación pública, es oro; y no digamos ya para cumplir con lo planificado. Tener tiempo y cumplir plazos en contratación pública es, normalmente, una utopía.

LOS PLAZOS: LA KRYPTONITA DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA

Pero este post no va sobre planificación, aunque está directamente relacionado con ella; en este post vamos a hablar sobre las situaciones que se generan cuando, iniciada una licitación se produce un retraso en la misma (ya sea por motivos endógenos o exógenos a la administración) y sabemos que, por plazos, no será posible tener adjudicado y formalizado el contrato antes de que venza el que se encuentra en ese momento en vigor. Y es totalmente necesario seguir prestando el servicio sin posibilidad de interrupción, o ésta debe ser mínima.

Imaginemos esta situación:

Contrato de servicio de limpieza de inmuebles en vigor que vence en unos meses y, siendo un servicio necesario, se inicia la tramitación de la licitación del siguiente contrato.

Hemos iniciado los trámites con suficiente antelación pero, debido a la interposición de un recurso, la tramitación sufre un retraso que impedirá tener el contrato formalizado y en vigor de forma simultánea a la finalización del actual. Y se trata de un servicio imprescindible; es decir, tenemos que seguir prestándolo sí o sí. ¿Cómo solventamos este problema?

Si bien la posible solución dependerá de distintos factores (tipo de procedimiento de licitación, importe del contrato, plazo durante el cual nos quedamos sin contrato, objeto del servicio a prestar, etc), sin ánimo de ser demasiado exhaustiva, vamos a intentar analizar las situaciones más frecuentes.

Cuando nos encontramos con una situación como la descrita, lo primero que escuchamos es la necesidad de tramitar un contrato-puente*.

*Contrato-puente: dícese de aquel contrato que, como tal, no se encuentra recogido en la normativa, se adjudica para solventar la necesidad de prestar un servicio mientras no se adjudica el contrato que inicialmente se comenzó a tramitar con ese fin, y permite que dicho servicio tenga, en todo momento, la cobertura contractual correspondiente. (Definición propia).

Dicho de otra forma, es necesario tramitar y adjudicar una contrato con el mismo objeto que tiene la licitación en tramitación, pero esta tramitación tienen que ser lo suficientemente ágil para que nos permita que éste haga de puente entre la finalización del contrato actual y la entrada en vigor del contrato siguiente que, como hemos dicho, va a sufrir un retraso en su tramitación.

ELECCIÓN DEL PROCEDIMIENTO PARA EL CONTRATO-PUENTE

¿Qué procedimiento elegimos para adjudicar un contrato-puente? Como esta sección del blog indica: NI TODO ES BLANCO NI TODO ES NEGRO. Y menos en contratación pública.

En mi opinión, no existe una solución unánime que podamos aplicar a todas las casuísticas, y menos en contratación pública, pero sí creo que en la elección debemos aplicar, por supuesto la ley, pero también el sentido común.

Es decir, la LCSP regula distintos procedimientos de contratación (abierto, abierto simplificado y sumario, negociado, restringido, contrato menor, etc), pero lo esencial en el caso planteado  es la premura y la agilidad del procedimiento elegido. De nada nos sirve seleccionar un procedimiento abierto cuando, simplemente ya con el cumplimiento de los plazos mínimos establecidos para el mismo, resulta materialmente imposible que podamos calificarlo como contrato-puente. En el mismo caso nos encontraremos si decidimos tramitar un procedimiento abierto simplificado como contrato-puente. Por este motivo, creo que la elección deberemos hacerla, preferentemente, entre: PROCEDIMIENTO ABIERTO SIMPLIFICADO SUMARIO, PROCEDIMIENTO NEGOCIADO SIN PUBLICIDAD O CONTRATO MENOR.

PROCEDIMIENTO ABIERTO SIMPLIFICADO SUMARIO

El artículo 159.6 LCSP establece que en contratos de obras de valor estimado inferior a 80.000 euros, y en contratos de suministros y de servicios de valor estimado inferior a 60.000 euros, excepto los que tengan por objeto prestaciones de carácter intelectual a los que no será de aplicación este apartado, podrá seguirse el procedimiento abierto simplificado sumario o súper reducido; este procedimiento tiene una serie de particularidades que no vamos a reproducir aquí pero que, en síntesis, permite acortar bastante los plazos de tramitación de la licitación, lo que en el caso planteado, nos resultará de gran utilidad, siendo por ello uno de los procedimiento de elección preferente para la adjudicación de un contrato-puente.

NEGOCIADO SIN PUBLICIDAD

Obviamos los procedimientos negociados con publicidad por los mismos motivos que hemos descartado el procedimiento abierto: plazos de tramitación muy extensos y falta de agilidad.

En cuanto al procedimiento negociado sin publicidad, el artículo 168 LCSP desglosa los casos en los que podrá utilizarse dicho procedimiento, siendo los más habituales los que, de forma resumida, se indican a continuación:

• Cuando no se haya presentado ninguna oferta; ninguna oferta adecuada; ninguna solicitud de participación; o ninguna solicitud de participación adecuada en respuesta a un procedimiento abierto o a un procedimiento restringido (..).
• Cuando las obras, los suministros o los servicios solo puedan ser encomendados a un empresario determinado, por alguna de las siguientes razones:
  • que el contrato tenga por objeto la creación o adquisición de una obra de arte única no integrante del Patrimonio Histórico español o actuación artística única;
  • que no exista competencia por razones técnicas;
  • que proceda la protección de derechos exclusivos, incluidos los derechos de propiedad intelectual e industrial.

• Cuando el contrato haya sido declarado secreto o reservado, o cuando su ejecución deba ir acompañada de medidas de seguridad especiales (…).
• En los contratos de obras, suministros y servicios, en los casos de que una imperiosa urgencia resultante de acontecimientos imprevisibles para el órgano de contratación y no imputables al mismo, demande una pronta ejecución del contrato que no pueda lograrse mediante la aplicación de la tramitación de urgencia regulada en el artículo 119.
• Cuando en los procedimientos abiertos o restringidos seguidos previamente solo se hubieren presentado ofertas irregulares o inaceptables, siempre y cuando en la negociación se incluya a todos los licitadores (…).

El supuesto planteado en primer lugar (cuando no se haya presentado ninguna oferta…) no es objeto de análisis en este post por cuanto se trata de una situación totalmente diferente a la planteada; de la misma forma se excluye el caso indicado en el apartado 5 (ofertas irregulares en procedimientos previamente tramitados…). Por lo tanto, siempre y cuando se den las circunstancias indicadas en el resto de apartados, podrá utilizarse el procedimiento negociado sin publicidad como contrato-puente; no obstante, en mi opinión, salvo en casos muy puntuales, no debe ser el primer procedimiento de elección, por los siguientes motivos:

• No se trata de un procedimiento realmente ágil ya que requiere, además de la apertura de sobres y resto de tramitación similar a un procedimiento abierto, la necesidad de negociar en base a los criterios previamente establecidos, y esto lleva tiempo y por ello consumen plazos.
• Se trata de un procedimiento que afecta a la concurrencia de licitadores ya que es el órgano de contratación quien decide a qué empresas invita, lo que puede afectar a la obtención de la mejor oferta relación calidad precio.

CONTRATO MENOR

El artículo 118 LCSP establece que se consideran contratos menores los contratos con valor estimado inferior a 40.000 euros cuando se trate de contratos de obras, o 15.000 euros, cuando se trate de contratos de suministro o de servicios; en estos contratos la tramitación del expediente exigirá la emisión de un informe del órgano de contratación justificando de manera motivada la necesidad del contrato y que no se está alterando su objeto con el fin de evitar la aplicación de los umbrales descritos en el apartado anterior. Asimismo se requerirá la aprobación del gasto y la incorporación al mismo de la factura correspondiente, que deberá reunir los requisitos que las normas de desarrollo de esta Ley establezcan.

Es indiscutible que el procedimiento más ágil es el del contrato menor ya que, como indica el apartado 3 del artículo 131 LCSP, los contratos menores podrán adjudicarse directamente a cualquier empresario con capacidad de obrar y que cuente con la habilitación profesional necesaria para realizar la prestación, cumpliendo con las normas establecidas en el artículo 118.

Pero también es uno de las opciones que más restricciones, a priori, presenta:

• Es necesario justificar en el expediente que no se está alterando el objeto del contrato para evitar la aplicación de las reglas generales de contratación.
• También se exige la emisión de un informe del órgano de contratación justificando la necesidad del contrato.
• Los contratos menores no podrán superar, en ningún caso, los importes indicados en el artículo 118 LCSP para cada tipo de contrato, ni tampoco podrán tener una duración superior a un año. Es decir, no procede contratar a través de este procedimiento aquellas necesidades contractuales que son planificables y previsibles.

Pero, en lo que aquí importa, ¿es posible utilizar un contrato menor como contrato-puente?No es una cuestión que pueda responderse de forma genérica y, en mi opinión, habrá que estar al caso concreto pero, dicho esto, creo que la pregunta deberíamos reformularla y preguntarnos ¿por qué no puede utilizarse el contrato menor como contrato-puente siempre y cuando se cumplan las condiciones establecidas en el artículo 118 LCSP?.

Iniciamos este post recordando que el contrato-puente no es una figura recogida como tal en la normativa y, por lo tanto, su aplicación deviene de una previa interpretación del órgano de contratación para establecer qué tipo de procedimiento procede tramitar para que, cumpliendo la normativa contractual, pueda llegarse a una solución eficaz para dar cobertura contractual a una necesidad que tiene como condicionantes principales: agilidad y premura en su tramitación y formalización, un plazo de ejecución corto en el tiempo (en tanto en cuanto se adjudique la licitación principal) y que cumple el requisito de excepcionalidad.

Por ello, siempre y cuando se den dichas circunstancias, y previo cumplimiento de los requisitos del artículo 118 LCSP, el contrato menor es, junto al procedimiento abierto súper simplificado y al procedimiento negociado sin publicidad, una de las opciones preferentes para la tramitación de un contrato-puente.

M. José Hernández Martínez