1. Algunas cuestiones sobre fraccionamiento de los contratos.
El artículo 118 de la LCSP establece que, se consideran contratos menores los contratos de valor estimado inferior a 40.000 euros, cuando se trate de contratos de obras, o a 15.000 euros, cuando se trate de contratos de suministro o de servicios (…), indicándose en el artículo 29.8 que su duración no podrá ser superior a un año ni ser objeto de prórroga.
Por otro lado, el artículo 98.2 de la Ley 9/2017 (LCSP) establece que no podrá fraccionarse un contrato con la finalidad de disminuir la cuantía del mismo y eludir así los requisitos de publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación que correspondan.
En base a lo anterior, las limitaciones de los contratos menores vienen determinadas por el importe, por el plazo y por la existencia de un fraccionamiento del objeto del contrato con el objeto de eludir así los requisitos de publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación que correspondan, para lo cual deberá estarse a la existencia o no de una única unidad funcional.
Pero, ¿qué se entiende por fraccionamiento “ilícito” del objeto de un contrato?
El Dictamen 211/2021 del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana estableció al respecto que, si el objeto del contrato es único y se divide en diversos expedientes habrá fraccionamiento indebido, no existiendo fraccionamiento, por el contrario, cuando el objeto de lo contratado por separado tenga una unidad funcional técnica y económica. El criterio para distinguir si existe o no fraccionamiento en un contrato menor radica, por consiguiente, en si se pueden separar las prestaciones que integran el citado contrato; y en el caso de que se separen, si las prestaciones cumplen una función económica o técnica por sí solas. Dicho de otra forma: es necesario determinar si existe unidad funcional en cuanto a las prestaciones a contratar.
También la Consulta 045/2024 del Servicio de Asesoramiento y Normalización de los Procedimientos de Contratación de Castilla La Mancha establece las condiciones para determinar si estamos ante un fraccionamiento ilícito de un contrato, entendiendo que es necesario que se cumplan los siguientes requisitos:
1. Que exista unidad funcional, es decir, que todos los elementos o prestaciones de los diversos contratos fraccionados atiendan a un fin único que se podía lograr mediante la suscripción de un único contrato y que resulten imprescindibles para el logro que se pretende conseguir mediante la celebración de este.
2. Que la fracción se hubiera hecho con el objeto de disminuir su cuantía y eludir los requisitos de publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación que correspondería al contrato de no haberse fraccionado.
Sobre esta materia concreta, la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado (Informes 31/2012 y 86/2018 -que cita los anteriores 1/2009 y 15/2016-, entre otros) indicó que, existe fraccionamiento del objeto del contrato siempre que se divida éste con la finalidad de eludir los requisitos de publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación correspondiente, y ello, aunque se trate de varios objetos independientes, si entre ellos existe la necesaria unidad funcional u operativa. Correlativamente, no existirá fraccionamiento siempre que se trate de diversos objetos que no estén vinculados entre sí por la citada unidad.
Lo cierto es que esto podría llevarnos a pensar que todo fraccionamiento de un contrato es contrario a la norma, pero realmente solo aquellos que se realicen con el objetivo de disminuir la cuantía del contrato para eludir darle publicidad, y los fraccionamientos que se lleven a cabo para evitar la tramitación de un procedimiento de licitación son, de conformidad con el citado artículo, contrarios a la LCSP.
2. Necesidades recurrentes de escasa cuantía.
¿Qué ocurre con aquellos contratos que, tratándose de necesidades recurrentes para el poder adjudicador, su cuantía es tan escasa que tramitar una licitación carece de sentido, máxime si se trata de pequeñas o medianas entidades locales donde la falta de recursos y tiempo es lo habitual?.
Pensemos, por ejemplo, en la necesidad de adquirir material de oficina no inventariable, cuyos importes anuales son muy escasos pero la necesidad de contar con el mismo es inherente a los servicios municipales; lo mismo podemos indicar sobre la adquisición de material informático no inventariable, o aquellos servicios de mantenimiento con una cuantía muy pequeña pero que legalmente son obligatorios y, por lo tanto, es necesario tenerlos contratados a lo largo de varios ejercicios económicos.
Actualmente, Informes de diferentes Juntas Consultivas consideran que existe un fraccionamiento ilícito del objeto del contrato en aquellos contratos menores que se repiten anualmente, sin perjuicio de que las cuantías económicas de los mismos, incluso sumando varias anualidades, nunca superan los importes del artículo 118 LCSP; todo ello por entender que, al tratarse de “necesidades recurrentes”, es obligatorio tramitar una licitación, pero lo cierto es que, actualmente, no hay normativa estatal ni europea que indique que esas “necesidades recurrentes” son un factor determinante para recurrir a una licitación ni tampoco un impedimento legal para la tramitación como contrato menor. Así lo recuerda el Dictamen 211/2021 del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana ya citado, al recordar que, en el Informe 14/2020 de la JCCPE, se señala que “El artículo 29.8 de la LCSP indica que “Los contratos menores definidos en el apartado primero del artículo 118 no podrán tener una duración superior a un año ni ser objeto de prórroga.” Ni esta norma ni el propio artículo 118 contienen una prohibición expresa para la realización de prestaciones idénticas en ejercicios sucesivos mediante el contrato menor. Sin embargo, no es ésta la única regla que debemos tener en cuenta para poder responder a la cuestión que se nos ha planteado.
3. La necesidad recurrente y repetitiva de los contratos menores y su inadecuada consideración como fraccionamiento irregular del contrato.
A diferencia de otros supuestos de fraccionamientos de contratos, como los mencionados con anterioridad, las necesidades recurrentes y repetitivas carecen de un régimen jurídico claro y sólido en la LCSP, lo que origina una gran inseguridad jurídica a la hora de concluir que se produce un fraccionamiento irregular del contrato, con las consecuencias que ello conlleva, no solamente de tipo administrativo sino incluso penal (Sentencia del Tribunal Supremo 441/2022, de 4 de mayo (Rec. 771/2020): “fraccionar un contrato con la finalidad de disminuir la cuantía del mismo y eludir así los requisitos de publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación que corresponda reúne todos y cada uno de los requisitos del delito de prevaricación, en la medida en que se trata de una decisión administrativa con efectos jurídicos (la tramitación de una serie de contratos menores en lugar de un contrato ordinario, todos ellos iniciados con su «conformidad» como Concejal Delegado del Área) que se realiza infringiendo groseramente las más elementales reglas que rigen en el ámbito jurídico en el que se adopta”).
Es por ello que se hace indispensable, e incluso urgente, que se concrete esta limitación al contrato menor, dándole un marco jurídico solvente y estable a todas las Administraciones Públicas en general, pero especialmente a las pequeñas y medianas entidades locales que son las que más se pueden ver afectadas por esta falta de concreción jurídica.
Como ya señalaba el informe 14/2020 de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, ni el art. 29.8 LCSP ni el art. 118 LCSP contienen una prohibición expresa para la realización de prestaciones idénticas en ejercicios sucesivos mediante el contrato menor.
Esta falta de prohibición expresa respecto de prestaciones idénticas en ejercicios sucesivos, muy vinculados al concepto de necesidad repetitiva o recurrente, ha dado lugar a importantes debates doctrinales y también a la adopción de diferentes interpretaciones por parte de diferentes órganos consultivos. Sin embargo, en lo que aquí nos interesa, queremos centrarnos en particular, en tres de ellos, que aplicando grandes dosis de sentido común, han perfilado un camino que entendemos que no solamente debe quedarse ahí, sino que debe dar pie a una auténtica reforma legislativa en este extremo.
La primera piedra se puso en el Informe 14/2014, de la Junta Consultiva de Contratación Pública de Cataluña, que vino a señalar que “la suscripción de diversos contratos menores que podrían conformar el objeto de un único contrato no implicaría un supuesto de fraccionamiento irregular, si la misma adquisición mediante un único contrato también hubiera podido llevarse a cabo recurriendo a la suscripción de un contrato menor”.
Se trata de una premisa sencilla pero contundente: no puede existir fraccionamiento de un contrato menor, si no se superan los propios umbrales fijados por la normativa contractual.
La segunda, procede del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana en su Dictamen 211/2021, que consideró que no tiene sentido aplicar el criterio temporal del año para el contrato menor cuando ni en cinco años se supera el umbral del contrato menor. En este sentido, señala que “aunque los gastos recurrentes no han de adjudicarse a través del contrato menor, lo que tampoco parece lógico es que el contrato menor quede vedado para cualquier tipo de gasto recurrente, aun cuando sea de escasa cuantía (200 euros). Por ello, dado que los contratos recurrentes de servicios o suministros tienen una duración máxima de cinco años (art. 29.4 LCSP), a juicio de este Órgano consultivo, no se estaría ante un supuesto de fraccionamiento irregular de contrato en aquellos supuestos en los que el valor estimado del contrato menor sea igual o inferior a los 3.000 euros, en cómputo anual (no abonados mediante el sistema de anticipios de caja fija o similar), pues ni siquiera en su duración máxima de 5 años se alcanzarían los 15.000 euros, no soslayándose el umbral del contrato menor”.
Y la tercera y más reciente, vuelve a surgir de la Junta Consultiva de Contratación Pública de Cataluña, que en su Informe 21/2025, de 15 de octubre, dispone que las interpretaciones del perímetro del fraccionamiento irregular de los contratos “no comportan que haya una prohibición legal, ni siquiera doctrinal, de cubrir necesidades periódicas o recurrentes con contratos menores o, dicho en otras palabras, que todo contrato que cubra una necesidad periódica o recurrente tenga un objeto fraccionado”, y en definitiva, que el hecho de que la planificación sea un mecanismo muy útil, “no puede dar a entender que las necesidades que se pueden planificar no puedan ser objeto de un contrato menor o, lo que es lo mismo, que no se pueda planificar un contrato menor”.
Y por tanto, concluye, respecto de la planificación, que “ningún reproche jurídico puede merecer que una entidad de pequeña dimensión lleve a cabo cada año un contrato menor que tenga por objeto organizar la única jornada que se prevé hacer al año –para poner un ejemplo muy claro– y que incluya este contrato en la programación de su actividad contractual, a pesar de no ser imperativo de acuerdo con el artículo 28 de la LCSP. Ciertamente, ni el hecho de poder programar la actuación, ni el hecho de que se requiera cada año, conllevan tener que entender en todo caso que cubriendo esta necesidad mediante contratos menores se está fraccionando el objeto de un contrato mayor, más teniendo en cuenta que cubrir esta necesidad con un contrato mayor comportaría tener que contratar a varios años vista la jornada, mediante un contrato que comprendiera todas las anualidades, cuando su valor estimado no excedería –ni se aproximaría– al umbral del contrato menor, lo cual conllevaría al mismo tiempo, seguramente, un incremento de la complejidad y de los recursos necesarios para su contratación que probablemente excedería el valor del propio contrato”.
Estos tres pronunciamientos, que a nuestro juicio son muy relevantes para la contratación pública local, hunden sus raíces en el mismo fundamento jurídico: no puede existir fraccionamiento irregular del contrato menor cuando no existe intención de dividir de forma artificial el objeto del contrato para eludir las exigencias de publicidad, concurrencia y transparencia recogidas en la LCSP.
Y eso es precisamente lo que sucede en algunos contratos que obedecen a necesidades recurrentes y repetitivas que no por ser reiteradas en el tiempo, requieren necesariamente acudir a un contrato administrativo. Nos referimos a contratos tan frecuentes en las entidades locales como mantenimientos de equipos informáticos o de servicios de alojamiento web que no alcanzan los 100 euros anuales, entre otros muchos.
Exigir la licitación de estos servicios basándose exclusivamente en que son necesidades recurrentes y periódicas, es desconocer la finalidad para la que fue configurado el propio contrato menor: impedir que el volumen económico del contrato convierta en ineficiente la licitación, al ser los costes de tramitar un procedimiento de adjudicación de esta clase superior a los beneficios que se obtienen de él (DIAZ SASTRE).
Exigir a las entidades locales la licitación de contratos de servicios o suministros cuyo coste asciende a 100, 200 o 500 euros anuales, además de resultar antieconómico, es absolutamente descabellado para aquellas que apenas superan los 1.000 habitantes en el municipio y no disponen de medios materiales y personales.
Nos resulta mucho más razonable que las entidades locales destinen sus recursos a garantizar que no se produzcan incumplimientos en los que verdaderamente existan fraccionamientos irregulares de contratos, a tratar de garantizar el cumplimiento de unas exigencias que son desproporcionalidad con el fin al que debían servir: evitar la alteración de los umbrales de la contratación menor mediante una división ficticia del objeto del contrato.
Por ello, nuestra propuesta es concreta y en línea con lo ya apuntado por el Dictamen del Consejo Consultivo valenciano: se debe plasmar en la regulación del contrato menor que los contratos menores cuyo valor estimado sea inferior a 3.000 euros anuales, podrán tener la misma duración que el resto de contratos administrativos, debiendo ser incluidos también en la planificación de la entidad local.
4. Conclusiones
PRIMERA. Incrementar la eficiencia del gasto público y facilitar, en particular, la participación de las pequeñas y medianas empresas (PYMES) en la contratación pública, son premisas que forman parte del espíritu de la Ley 9/2017, y la figura del contrato menor es una de las herramientas que las entidades locales pueden y deben de utilizar para conseguir estos objetivos, siempre que se realice correctamente y con sentido común.
SEGUNDA. No existe fraccionamiento irregular del contrato menor si no existe intención de vulnerar los umbrales establecidos en la LCSP para no someterse a los requisitos de publicidad, concurrencia y transparencia que exige la normativa contractual, en los términos exigidos por el art. 98.2 LCSP.
TERCERA. Licitar obras, suministros o servicios recurrentes, cuyo valor estimado no supera el del contrato menor que corresponda, ni aún teniendo en cuenta el plazo máximo de dicha contratación mayor (5 años), supone un desgaste de los pocos recursos con que cuentan las administraciones locales y, difícilmente, un ejercicio eficiente del gasto público.
CUARTA. El criterio de que el contrato menor no puede tener carácter repetitivo o continuado no aparece en la LCSP, sino que se ha configurado de forma artificial como consecuencia de la limitación máxima de un año para los contratos menores, confundiendo la limitación máxima con el carácter repetitivo de la prestación.
QUINTA. A nuestro juicio, debe modificarse la LCSP en el sentido de considerar que no existe fraccionamiento del contrato menor cuando el valor estimado de éste es inferior a 3.000 euros anuales.
Consuelo Doncel Rodríguez & Mª José Hernández Martínez.
Albedrío Jurídico 
Una respuesta a “NECESIDADES RECURRENTES Y REPETITIVAS EN LA CONTRATACIÓN MENOR: EL LÍMITE MÁXIMO DE 3.000 € ANUALES COMO PROPUESTA DE MODIFICACIÓN LEGISLATIVA, A FAVOR DE LAS PEQUEÑAS Y MEDIANAS ENTIDADES LOCALES.”